Karhutla Bukan Semata-Mata Bencana Alam: Ketika Iklim Bertemu dengan Tata Kelola Lahan
Oleh: Shohibul Anshor Siregar
Pendahuluan: Melihat Api, Membaca Struktur
Setiap kali kebakaran hutan dan lahan (karhutla) meluas di Indonesia, perhatian publik segera tertuju pada titik api, kepulan asap, jarak pandang, gangguan penerbangan, sekolah yang diliburkan, dan meningkatnya keluhan pernapasan. Pemerintah mengerahkan petugas, melakukan pemadaman, membagikan masker, dan mengumumkan langkah penanganan darurat. Semua tindakan tersebut diperlukan. Akan tetapi, ada pertanyaan yang lebih mendasar daripada bagaimana memadamkan api: mengapa kebakaran terus berulang, dan kondisi apa yang membuat sebagian kawasan begitu rentan terbakar?
Pertanyaan tersebut mengubah cara kita memahami karhutla. Kebakaran tidak cukup dijelaskan sebagai peristiwa fisik yang berlangsung ketika vegetasi mengering dan sumber api muncul. Penjelasan semacam itu memang menerangkan sebagian mekanisme terjadinya kebakaran, tetapi belum menjawab mengapa lahan tertentu dikeringkan, mengapa tutupan hutan berubah, siapa yang memperoleh manfaat dari perubahan tersebut, bagaimana penggunaan lahan diawasi, dan mengapa pelanggaran tertentu dapat berulang tanpa konsekuensi yang efektif.
Karhutla memiliki dimensi biofisik sekaligus dimensi sosial, ekonomi, dan politik. Iklim memengaruhi tingkat kekeringan; kondisi vegetasi dan lahan menentukan ketersediaan bahan bakar; kegiatan manusia menyediakan banyak sumber penyalaan; sedangkan tata kelola menentukan bagaimana lahan digunakan, bagaimana risiko dikendalikan, dan bagaimana pelanggaran ditindak.
Karena itu, menyebut karhutla sebagai bencana alam tanpa menjelaskan kontribusi aktivitas manusia dan kelembagaan dapat menghasilkan diagnosis yang tidak lengkap. Sebaliknya, menyatakan bahwa setiap kebakaran sengaja dibuat oleh perusahaan atau aktor politik tertentu juga tidak dapat dibenarkan tanpa bukti khusus. Persoalan ilmiahnya ialah menemukan hubungan yang dapat dipertanggungjawabkan antara kondisi alam, perubahan penggunaan lahan, perilaku manusia, dan tata kelola.
Tesis artikel ini sederhana, tetapi konsekuensinya luas: karhutla harus dipahami sebagai peristiwa sosio-ekologis, yakni hasil interaksi antara proses alam dan keputusan manusia yang berlangsung dalam struktur ekonomi serta kelembagaan tertentu. Pemahaman tersebut memungkinkan kita bergerak dari penanganan api menuju pencegahan kondisi yang terus menghasilkan kebakaran.
- Iklim Menentukan Risiko, tetapi Tidak Menjelaskan Semuanya
Tidak ada penjelasan ilmiah tentang karhutla yang dapat mengabaikan iklim. Perubahan suhu, pola curah hujan, kelembapan, dan periode kekeringan memengaruhi kemungkinan vegetasi terbakar serta perkembangan api. Fenomena El Niño, misalnya, dapat memperburuk kekeringan di sejumlah wilayah Indonesia dan meningkatkan kerentanan lahan terhadap kebakaran.
Namun, iklim bukan satu-satunya unsur dalam proses tersebut. Kondisi meteorologis yang serupa dapat menghasilkan konsekuensi berbeda pada lanskap yang berbeda. Lahan yang masih mempertahankan fungsi hidrologisnya tidak selalu menghadapi tingkat risiko yang sama dengan lahan yang telah dikeringkan. Kawasan dengan pengelolaan vegetasi dan sistem pencegahan yang baik juga dapat merespons kondisi kering secara berbeda dibandingkan kawasan yang mengalami degradasi.
Perbedaan itu penting karena menunjukkan bahwa cuaca tidak bekerja di ruang kosong. Dampak kekeringan dipengaruhi oleh keadaan lahan yang terbentuk melalui proses ekologis dan keputusan manusia selama bertahun-tahun.
Burton dan kolega (2024), sebagaimana dibahas dalam naskah Dari Titik Api ke Lingkaran Kekuasaan, menelaah bagaimana perubahan iklim memengaruhi kebakaran di berbagai wilayah dunia. Sementara itu, laporan State of Wildfires 2024–2025 memperlihatkan bahwa atribusi perubahan iklim terhadap peristiwa kebakaran ekstrem dapat sangat berbeda menurut kawasan dan kejadian yang dianalisis.
Temuan tersebut mengingatkan kita agar tidak menggunakan satu penjelasan untuk semua kasus. Pengaruh perubahan iklim harus dinilai berdasarkan wilayah, periode, karakteristik kebakaran, dan metode atribusi yang digunakan. Pada saat yang sama, variasi tersebut tidak menghapus kebutuhan untuk memeriksa faktor antropogenik, termasuk perubahan penggunaan lahan dan sumber penyalaan.
Dengan kata lain, iklim dapat memperbesar peluang dan intensitas kebakaran, tetapi besarnya dampak juga bergantung pada bagaimana manusia mengubah lanskap dan bagaimana lembaga mengelola risiko.
Perbedaan antara pemicu dan kondisi yang memperbesar risiko perlu dipertahankan. Kekeringan dapat menciptakan kondisi yang mendukung kebakaran. Akan tetapi, untuk menjelaskan mengapa api muncul dan meluas di lokasi tertentu, kita masih perlu menelusuri sumber penyalaan, jenis bahan bakar, kondisi hidrologis, serta aktivitas yang berlangsung di kawasan tersebut.
Menghentikan analisis pada El Niño atau musim kemarau sama dengan berhenti ketika baru satu bagian dari persoalan ditemukan.
- Lahan Gambut dan Konsekuensi Perubahan Penggunaan Lahan
Dimensi struktural karhutla menjadi sangat jelas ketika perhatian diarahkan pada lahan gambut.
Gambut menyimpan bahan organik dalam jumlah besar dan memiliki karakteristik hidrologis yang khas. Dalam keadaan relatif basah, kandungan air membantu membatasi kondisi yang memungkinkan kebakaran berkembang. Ketika gambut dikeringkan melalui kanal atau sistem drainase untuk penggunaan lahan tertentu, keseimbangan hidrologisnya berubah. Dalam kondisi kering yang cukup parah, kebakaran dapat menjalar ke lapisan organik dan lebih sulit ditangani daripada kebakaran permukaan biasa.
Persoalannya tidak berhenti pada sifat alamiah gambut. Drainase sering berkaitan dengan keputusan mengenai peruntukan lahan, pembangunan infrastruktur, pembentukan konsesi, dan pengembangan kegiatan produksi. Artinya, kerentanan ekologis dapat meningkat melalui perubahan lanskap yang memiliki tujuan ekonomi.
Astuti (2021), dalam kajiannya mengenai politik pengendalian perkebunan kayu dan kelapa sawit di lahan gambut Indonesia, memperlihatkan bahwa upaya negara mengatur lanskap tersebut berlangsung di tengah kontestasi kepentingan. Kajian Astuti (2020) tentang politik skala dalam tata kelola dan restorasi gambut juga membantu menjelaskan mengapa pemulihan tidak cukup dipahami sebagai kegiatan teknis yang berdiri sendiri.
Lahan gambut memiliki hubungan hidrologis yang melampaui batas administratif satu bidang tanah. Karena itu, tindakan pada satu bagian lanskap dapat memengaruhi keadaan ekologis di bagian lain. Tata kelola yang hanya berorientasi pada batas konsesi atau administrasi dapat gagal memperhitungkan hubungan tersebut.
Di sini terdapat dua persoalan yang perlu dibedakan.
Pertama, persoalan ekologis: perubahan hidrologi dan degradasi lahan dapat meningkatkan kerentanan terhadap kebakaran.
Kedua, persoalan politik-ekonomi: keputusan yang mengubah kondisi ekologis tersebut dibuat dalam struktur kepemilikan, perizinan, insentif, dan kewenangan tertentu.
Keduanya saling berkaitan, tetapi tidak identik. Bukti bahwa lahan gambut telah dikeringkan tidak dengan sendirinya membuktikan siapa yang menyalakan api. Demikian pula, ditemukannya titik api dalam sebuah konsesi belum otomatis membuktikan kesalahan hukum pemegang konsesi. Penentuan tanggung jawab membutuhkan bukti tambahan mengenai kondisi lahan, aktivitas yang berlangsung, penguasaan dan pengelolaan kawasan, sumber penyalaan, kewajiban hukum, serta hubungan antara tindakan dan dampaknya.
Pembedaan ini bukan upaya memperlemah kritik terhadap pengelolaan lahan. Justru sebaliknya, pembedaan tersebut membuat kritik lebih kuat karena setiap kesimpulan ditopang oleh jenis bukti yang tepat.
Jika perubahan penggunaan lahan ikut membentuk risiko, pencegahan karhutla harus dimulai sebelum api muncul. Penataan drainase, perlindungan fungsi hidrologis gambut, pengawasan perubahan tutupan lahan, dan evaluasi kesesuaian penggunaan kawasan menjadi bagian dari kebijakan pencegahan, bukan sekadar agenda restorasi setelah bencana.
- Dari Titik Api Menuju Penjelasan Sebab-Akibat
Salah satu kesalahan dalam membaca karhutla ialah memperlakukan jumlah titik api sebagai ukuran lengkap tingkat keparahan kebakaran.
Titik panas yang terdeteksi satelit merupakan informasi penting. Akan tetapi, deteksi tersebut tidak identik dengan jumlah kebakaran yang telah terkonfirmasi, luas kawasan terbakar, intensitas api, jumlah emisi, atau besarnya dampak kesehatan. Setiap indikator menjawab pertanyaan yang berbeda.
Naskah Dari Titik Api ke Lingkaran Kekuasaan mengutip kajian Kganyago dan Shikwambana (2020), yang membandingkan kebakaran besar di Amerika Serikat, Australia, dan Brasil dengan menggunakan sejumlah produk satelit. Kajian tersebut memperlihatkan bahwa perbedaan jumlah kebakaran aktif tidak secara otomatis menunjukkan perbedaan yang sebanding dalam emisi atmosferik. Jenis bahan bakar dan intensitas pembakaran ikut menentukan dampak.
Pelajaran metodologisnya berlaku pula untuk Indonesia: data titik panas perlu dipadukan dengan informasi tentang luas area terbakar, jenis tutupan lahan, kondisi gambut, emisi, sebaran asap, dan paparan penduduk.
Lebih jauh, data spasial perlu dihubungkan dengan informasi mengenai aktivitas manusia dan tata kelola. Ketika titik panas terdeteksi di suatu kawasan, sejumlah pertanyaan harus diajukan: bagaimana kondisi lahan sebelum kebakaran? Apakah kawasan tersebut mengalami perubahan tutupan atau drainase? Siapa yang memiliki hak dan kewajiban pengelolaan? Apakah terdapat kegiatan pembukaan lahan? Bagaimana respons petugas? Apakah kejadian tersebut berulang? Apakah tersedia bukti yang cukup untuk menentukan sumber penyalaan dan tanggung jawab?
Pertanyaan-pertanyaan ini membentuk jalur penyelidikan, bukan daftar tuduhan.
Secara analitis, hubungan antarfaktor dapat dirumuskan sebagai rangkaian:
Perubahan penggunaan lahan → perubahan kondisi ekologis → peningkatan kerentanan → penyalaan dan penyebaran api → dampak lingkungan, kesehatan, dan ekonomi.
Rangkaian tersebut tidak selalu berlangsung secara linear. Kekeringan dapat mempercepat pengeringan bahan bakar, sedangkan kebakaran berulang dapat mengubah vegetasi dan kondisi lahan. Pengawasan yang efektif dapat memutus rangkaian sebelum kebakaran meluas. Sebaliknya, pengawasan yang lemah dapat membiarkan kondisi berisiko bertahan.
Karena itu, hubungan sebab-akibat harus diuji melalui bukti yang sesuai. Kedekatan geografis antara titik api dan suatu kegiatan ekonomi merupakan petunjuk yang patut diperiksa, tetapi bukan bukti tunggal yang cukup untuk menyimpulkan kausalitas. Demikian pula, peningkatan kebakaran setelah perubahan tutupan lahan perlu dianalisis dengan mempertimbangkan kondisi iklim, pola penggunaan lahan, dan faktor lain yang relevan.
Penjelasan yang baik bukanlah penjelasan yang paling cepat menunjuk pelaku. Penjelasan yang baik adalah penjelasan yang dapat menunjukkan mekanisme, membedakan dugaan dari temuan, dan memungkinkan kesimpulannya diuji oleh bukti lain.
- Ketika Kerugian Ekologis Menjadi Beban Sosial
Karhutla tidak berhenti pada kawasan yang terbakar. Asap dapat menyebar melampaui batas administrasi dan wilayah negara, sedangkan dampaknya dirasakan oleh penduduk yang tidak mempunyai kendali langsung atas keputusan penggunaan lahan.
Partikel halus PM2.5 dalam asap kebakaran menjadi perhatian penting dalam kesehatan publik. Paparan asap berkaitan dengan gangguan pernapasan dan berbagai risiko kesehatan lainnya. Besarnya dampak bergantung pada konsentrasi polutan, lamanya paparan, kondisi individu, serta karakteristik populasi yang terpapar.
Dalam tinjauan yang dirangkum naskah utama, Cascio (2018) membahas bukti mengenai hubungan asap kebakaran dan kesehatan manusia, sedangkan Holm dan kolega (2020) meninjau kerentanan anak-anak serta pilihan perlindungan kesehatan masyarakat. Literatur tersebut menegaskan bahwa karhutla bukan semata-mata urusan kehutanan atau pemadaman, melainkan juga persoalan kesehatan publik.
Dampak ekonominya pun jauh melampaui nilai kayu atau tanaman yang rusak. Biaya dapat mencakup perawatan kesehatan, gangguan kegiatan belajar, penurunan produktivitas, kerusakan ekosistem, terganggunya transportasi, dan kebutuhan pemulihan lingkungan.
Kiely dan kolega (2021) memperkirakan kerugian ekonomi akibat kebakaran Indonesia pada 2015 mencapai sekitar US$28 miliar dalam cakupan dan metode estimasi penelitian mereka. Angka tersebut merupakan estimasi untuk peristiwa dan kerangka penilaian tertentu, bukan nilai yang dapat diterapkan secara otomatis pada setiap musim kebakaran.
Yang perlu diperhatikan bukan hanya besarnya kerugian agregat, melainkan juga distribusinya.
Kelompok yang memperoleh manfaat ekonomi dari suatu bentuk penggunaan lahan belum tentu merupakan kelompok yang paling banyak menanggung biaya ketika kebakaran terjadi. Penduduk yang terpapar asap, pekerja luar ruang, anak-anak, warga lanjut usia, dan rumah tangga dengan sumber daya terbatas dapat menghadapi beban yang berat tanpa memiliki kuasa yang sebanding dalam pengambilan keputusan.
Di sinilah persoalan ekologis berubah menjadi persoalan keadilan. Risiko dan keuntungan tidak selalu didistribusikan kepada kelompok yang sama.
Namun, ketimpangan dampak tidak boleh hanya diasumsikan. Untuk menunjukkan siapa yang paling dirugikan, penelitian perlu membandingkan paparan, kondisi kesehatan, kehilangan pendapatan, akses terhadap layanan, dan kemampuan pemulihan antarkelompok serta antarlokasi.
Perspektif keadilan lingkungan mengarahkan perhatian pada dua pertanyaan sekaligus: siapa yang menikmati manfaat dari keputusan penggunaan lahan, dan siapa yang menanggung biaya ekologis serta sosialnya?
Kebijakan karhutla yang mengabaikan pertanyaan kedua dapat berhasil memadamkan api, tetapi tetap membiarkan struktur ketimpangan yang membuat sebagian masyarakat terus-menerus berada dalam risiko.
- Membandingkan Pengalaman Dunia Tanpa Mencari Resep Universal
Pengalaman internasional menunjukkan bahwa kebakaran hutan tidak memiliki satu penyebab dominan yang berlaku seragam di semua kawasan.
Di sebagian wilayah Amerika Serikat, sejarah supresi api, akumulasi bahan bakar, dan perluasan permukiman ke kawasan rawan kebakaran membentuk tantangan tersendiri. Di Australia, keragaman rezim api berkaitan dengan variasi iklim, vegetasi, dan karakter wilayah. Di Brasil, kebakaran di Amazon berhubungan erat dengan perubahan penggunaan lahan, pembukaan kawasan, dan ekspansi kegiatan pertanian. Di sejumlah wilayah Mediterania, perubahan demografi pedesaan dan ditinggalkannya pengelolaan lahan turut memengaruhi risiko kebakaran.
Perbandingan tersebut memperlihatkan bahwa kondisi alam dan keputusan manusia selalu berinteraksi, tetapi bobot serta mekanismenya berbeda-beda.
Cochrane dan Bowman (2021), melalui gagasan untuk mengelola rezim api alih-alih hanya menangani kebakaran individual, mengingatkan bahwa kebijakan harus memperhatikan pola kebakaran yang terbentuk dalam jangka panjang. Kebijakan yang hanya berorientasi pada pemadaman setiap kejadian dapat mengabaikan kondisi lanskap yang membuat kebakaran terus berulang.
Bagi Indonesia, pelajaran komparatif tersebut bukan berarti menyalin kebijakan dari negara lain. Pembakaran terkendali, misalnya, mempunyai konteks ekologis dan kelembagaan tertentu. Praktik yang relevan pada satu tipe hutan belum tentu sesuai untuk lahan gambut tropis. Begitu pula, instrumen ekonomi atau sertifikasi keberlanjutan tidak otomatis efektif ketika pengawasan dan penegakan hukum lemah.
Kebijakan harus dibangun berdasarkan diagnosis yang sesuai dengan karakter lahan, pola penggunaan kawasan, kapasitas kelembagaan, dan struktur insentif setempat.
Dengan kerangka itu, pertanyaan tentang karhutla Indonesia menjadi lebih tajam. Bukan hanya apakah pemerintah mempunyai teknologi untuk mendeteksi kebakaran, melainkan apakah informasi tersebut diikuti tindakan. Bukan hanya apakah peraturan telah diterbitkan, melainkan apakah aturan mengubah perilaku. Bukan hanya apakah restorasi dilaksanakan, melainkan apakah kondisi yang menyebabkan kerusakan dipulihkan dan tidak kembali diciptakan.
Pertanyaan-pertanyaan itu membawa kita dari penjelasan penyebab ekologis menuju persoalan tata kelola.
- Mengubah Diagnosis Menjadi Agenda Pencegahan
Jika karhutla merupakan hasil interaksi faktor alam, perubahan penggunaan lahan, dan aktivitas manusia, strategi pencegahan harus bekerja pada beberapa tingkat sekaligus.
Pertama, risiko ekologis harus dikurangi sebelum kebakaran terjadi. Perlindungan fungsi hidrologis gambut, pencegahan degradasi, dan pemulihan kawasan yang telah rusak perlu ditempatkan sebagai bagian inti dari kebijakan pengendalian karhutla.
Kedua, perubahan penggunaan lahan harus dapat diperiksa. Informasi mengenai konsesi, izin, tutupan lahan, kawasan hutan, dan gambut perlu tersedia dalam bentuk yang dapat dibandingkan. Tanpa keterbukaan informasi, hubungan antara keputusan penggunaan lahan dan perkembangan risiko sulit ditelusuri secara independen.
Ketiga, pengawasan harus menghubungkan deteksi dengan tindakan. Data satelit yang menunjukkan titik panas perlu memicu pemeriksaan lapangan, pencatatan respons, dan penilaian atas hasil penanganan. Setiap tahap membutuhkan penanggung jawab yang jelas agar kegagalan respons tidak menghilang di antara kewenangan lembaga.
Keempat, penegakan hukum perlu didasarkan pada bukti yang dapat diuji. Penentuan tanggung jawab harus mempertimbangkan hubungan antara aktivitas, kewajiban hukum, sumber penyalaan, dan dampak. Pada saat yang sama, proses penegakan perlu ditelusuri sampai pada pelaksanaan sanksi dan pemenuhan kewajiban pemulihan.
Kelima, masyarakat yang menghadapi risiko harus menjadi bagian dari sistem pencegahan. Pengetahuan lokal, akses terhadap informasi, perlindungan kesehatan, dan saluran pengaduan yang dapat ditindaklanjuti merupakan unsur penting untuk membangun pengawasan yang tidak hanya bergantung pada birokrasi.
Langkah-langkah tersebut tidak menggantikan pemadaman. Pemadaman tetap mutlak diperlukan ketika kebakaran terjadi. Akan tetapi, pemadaman harus ditempatkan dalam strategi yang lebih luas, yakni mengurangi kemungkinan kebakaran, membatasi penyebarannya, menekan dampaknya, dan memperbaiki kondisi yang memungkinkan risiko berulang.
Dengan kata lain, ukuran keberhasilan tidak boleh hanya berupa seberapa cepat api dipadamkan. Keberhasilan juga perlu dinilai melalui perubahan luas kawasan berisiko, kejadian kebakaran berulang, kondisi hidrologis gambut, efektivitas respons, dampak kesehatan, kepatuhan terhadap kewajiban hukum, dan keberhasilan pemulihan.
Penutup: Api Adalah Peristiwa, Kerentanan Adalah Hasil Proses Panjang
Karhutla memperlihatkan bahwa krisis lingkungan tidak dapat dipisahkan dari cara masyarakat mengatur hubungan antara alam, produksi, kekuasaan, dan kepentingan publik.
Iklim dapat memperburuk kondisi kebakaran. Vegetasi dan gambut memengaruhi ketersediaan bahan bakar serta perkembangan api. Aktivitas manusia dapat menyediakan sumber penyalaan dan mengubah karakter lanskap. Sementara itu, tata kelola menentukan apakah perubahan tersebut diawasi, apakah risiko dicegah, dan apakah pelanggaran menghasilkan konsekuensi yang nyata.
Tidak semua kebakaran memiliki penyebab yang sama. Tidak setiap titik api membuktikan kesalahan perusahaan. Tidak setiap kegagalan penanganan menunjukkan adanya persekongkolan. Kesimpulan seperti itu harus dibangun melalui pemeriksaan bukti yang memadai.
Namun, kehati-hatian dalam menetapkan tanggung jawab tidak boleh berubah menjadi alasan untuk mengabaikan persoalan struktural. Bukti mengenai perubahan penggunaan lahan, degradasi gambut, ekonomi pembukaan lahan, dan kesenjangan tata kelola menunjukkan bahwa pencegahan tidak dapat dibatasi pada respons terhadap api yang sudah muncul.
Karhutla harus dibaca melalui dua lensa yang saling melengkapi: lensa ekologis untuk memahami bagaimana api terbentuk dan berkembang, serta lensa sosial-politik untuk memahami bagaimana risiko diciptakan, dikelola, dan didistribusikan.
Dari titik api, penyelidikan harus bergerak menuju kondisi lahan. Dari kondisi lahan, analisis harus menelusuri keputusan penggunaan kawasan. Dari keputusan tersebut, perhatian perlu diarahkan kepada sistem perizinan, pengawasan, insentif ekonomi, dan pertanggungjawaban.
Di situlah agenda penelitian dan reformasi kebijakan bermula. Memadamkan api merupakan keharusan darurat. Mencegah agar kondisi yang sama tidak terus menghasilkan kebakaran adalah tugas tata kelola.
